# 宪法怎么读薄：用“一切权力属于人民”这一句，把国家制度、国家机构和公民基本权利串成一条链

从第二条三款出发，说明权力如何经选举传给人民代表大会、又如何以“产生—负责—监督”组织其他机关，以及基本权利为什么是公民对国家的主张

> 宪法 · 人民代表大会制度 · 公民基本权利 · 约 7 分钟 · 10 月 06 日

## 本篇要点

1. 宪法看着分成国家制度、国家机构、公民基本权利三块，其实都由第二条第一款“一切权力属于人民”这一句授权条款串起来。
2. 这句话包含两层意思：权力属于人民，但人民通过全国人大和地方各级人大行使国家权力，不自己直接行使。
3. 由此产生两个追问：权力怎么从人民手里传到机关手里，交出去之后用来干什么。前者对应国家机构和第一章总纲，后者对应第二章基本权利。
4. 人民代表大会制度是根本政治制度，因为它就是“人民行使国家权力的机关”这条链本身。
5. 选举是这条链的传动关节：县、乡两级人大代表由选民直接选举，全国人大代表由下一级人大选举产生，属于间接选举。
6. “人民”是政治概念，“公民”是法律概念；总纲用“人民”，第二章用“公民”，这是两章的分界。
7. 第三条确立的是“产生—负责—监督”关系，不是平行制衡：人大由民主选举产生、对人民负责；政府、监察委、法院、检察院都由人大产生、对人大负责。
8. 因此判断一个机关的身份，只要看它由谁产生、对谁负责、受谁监督；国务院、国家监察委员会、最高法和最高检都对全国人大及其常委会负责。
9. 2018年修宪在国家机构中新增第七节监察委员会，插入民族自治地方的自治机关与人民法院和人民检察院之间，后者顺延为第八节，整章条文序号整体后移，宪法条文总数变为143条。
10. 基本权利是公民对国家的主张，方向是公民向公权力请求或防御，不是公民之间的主张；第二章每条都要问“向谁主张”。
11. 第五十一条给权利划了边界：行使时不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。
12. 宪法解释权属于全国人大常委会，一切法律法规不得同宪法相抵触，所以各部门法都是把宪法这条链具体化的产物。

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前面几篇从民法、刑法、三大诉讼程序一路走到公司法。这一篇看宪法。

宪法在法考里看着最散：第一章讲国家制度，第二章讲公民基本权利，第三章讲国家机构，三块像互不相干的拼图。但整部宪法只有 143 条，真正管总开关的是一句话——第二条第一款：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”

## 一句授权条款，逼出两个问题

第二条一共三款，顺序本身就是一条链：

第一款，一切权力属于人民——说的是权力的**归属**。第二款，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会——说的是权力的**传递路径**，人民并不自己、直接地行使国家权力，而是通过代表机关。第三款，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务——说的是权力的**日常行使**。

三款合起来是一句授权声明：国家机关手里的权力不是它自带的，是从人民那里来的。既然是借来的，就必然跟着两个追问——权力怎么从人民手里交到机关手里？交出去以后，用来干什么？

这两个追问正好对应宪法的另外两大块：国家机构（怎么组织）和公民基本权利（干什么用）。第一章总纲则回答更前面的问题：这里的“人民”是谁，这些安排在什么制度里成立。

## 第一个追问：权力怎么传出去

人民是整体的、抽象的，不可能每件事都全体投票。第二条第二款给出的答案是代表团机关，人民代表大会制度因此被称为根本政治制度。

传动的关节是选举。第三十四条：年满十八周岁的公民都有选举权和被选举权，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，但依法被剥夺政治权利的人除外。这条链不是一层：全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成，代表的选举由全国人大常委会主持（第五十九条），也就是由下一级人大选举产生，属于间接选举；而县、乡两级人大代表由选民直接选举。所以“人民→人大”这条链在基层是直接的，往上就变成逐级的间接传递。

第一章里那些看着零碎的制度，其实都挂在这条链上：

- 第一条的人民民主专政，回答的是“人民”包括哪些人。这里的“人民”是政治概念，和第二章的“公民”不是一回事。第三十三条说得很明确：凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。总纲用“人民”，第二章用“公民”，这是第一章与第二章最容易被忽略的分界。
- 第四条的民族区域自治，以及特别行政区、基层群众自治，是这条主线上处理地区和群体差异的安排。
- 第六条至第十三条的经济制度，是这套权力赖以存在的物质基础。

所以在背这些制度之前，先问一句：它是在回答“人民是谁”，还是“人民怎么行使权力”。

## 第二个追问：权力交出去后怎么组织

第三条给的不是三权分立式的平行制衡，而是一条“产生—负责—监督”的链子：

第一款，国家机构实行民主集中制原则。第二款，全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。第三款，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

读法是：人民代表大会是权力机关，处在这条链的中央；政府、监察委、法院、检察院不是和它并列的，而是从它那里“生出来”的。由此可以直接推出法考里几乎所有的机关身份判断——国务院对全国人大负责并报告工作，闭会期间对全国人大常委会负责并报告工作；国家监察委员会对全国人大及其常委会负责；最高人民法院、最高人民检察院也都对全国人大及其常委会负责；而全国人大常委会监督国务院、中央军委、国家监察委员会、最高法和最高检的工作。

第三章的八节顺序本身就是这条链的展开：先讲全国人民代表大会（权力机关），再讲由它产生的国家主席、国务院、中央军委、地方各级人大和政府、民族自治地方的自治机关、监察委员会、人民法院和人民检察院。

顺带记住 2018 年的这一处变动：监察委员会是新增的第七节（第一百二十三至一百二十七条），插在民族自治地方的自治机关和人民法院、人民检察院之间；原来的人民法院和人民检察院这一节从第七节顺延为第八节，整章条文序号也随之整体后移——原第一百二十三至一百三十八条变成了第一百二十八至一百四十三条。记住“第七节 监察委员会”，就记住了这次修改给国家机构加的是一类新机关。

这条链在别处已经露过面：行政诉讼是“民告官”的单向审查、法院只审行政行为的合法性，原因就在这里——法院和政府都是从人大产生、对人大负责的机关，法院没有资格对政府发号施令，只能审查具体行为合不合法。

## 第三个追问：权力用来干什么

答案在第二章：公民的基本权利。

它和国家权力的关系不是并列，而是目的与边界。国家权力存在的理由，是让每个人的权利能够实现；反过来，基本权利给国家权力划出不能越过的地方。

这里有一个方向问题必须说清：基本权利是公民对**国家**的主张，是一种请求和防御，不是公民对公民的主张。第三十七条规定人身自由不受侵犯，紧跟着的一句是“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”——它约束的是国家机关抓人的程序；第四十一条的批评建议、申诉控告检举权，指向的也是国家机关和国家工作人员。所以第二章每一条都该问一句：它是在向谁主张？

第二章自己的排列也顺着这条主线：平等权（第三十三条）；政治权利和自由，包括选举权和被选举权、言论出版集会结社游行示威的自由（第三十四、三十五条）；人身自由与精神自由（第三十六至四十条）；监督权（第四十一条）；社会经济文化权利（第四十二至四十七条）；特定主体的保护（第四十八至五十条）。第五十一条给所有权利划了边界：行使自由和权利时，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。这一条把两个方向接上了——权利既要求国家不越界，也要求个人对共同体保持克制。

## 读薄的动作

宪法四章加序言，共 143 条：序言（历史和任务）、第一章总纲（权力归谁、制度基础）、第二章（权力存在的理由）、第三章（权力的组织结构）、第四章国家标志。

拿到一条宪法条文，先问它在这条链的哪一环：是在说权力归谁，说权力怎么传递和组织，还是说权力不能碰什么。

拿到一道题，再补三句：这个机关由谁产生、对谁负责、受谁监督？当事人主张的权利，是向国家主张还是向私人主张？这里写的是“人民”还是“公民”？

最后是这条链的牙齿：第五条规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；解释宪法的权力属于全国人大常委会（第六十七条第一项）。前面读过的民法典、刑法、三大诉讼法、公司法，都是把宪法这条链具体化下来的产物。所以把部门法读薄之后回头看宪法，会发现它们本来就在同一个框架里。

## 术语表

- 一切权力属于人民：宪法第二条第一款，声明国家权力的来源在人民，国家机关的权力是从人民那里授出的，因此必须回答“怎么传出去、用来干什么”。
- 人民代表大会制度：人民通过全国人大和地方各级人大行使国家权力的制度安排，因为直接对应第二条第二款，被称为根本政治制度。
- 民主集中制：宪法第三条确立的国家机构组织原则，内容是一条“产生—负责—监督”的链，而不是三权分立式的平行制衡。
- 权力机关：指人民代表大会。它处于国家机构的中央，其他机关由它产生、对它负责、受它监督，所以不是与它并列的。
- 基本权利的国家指向：基本权利是公民向国家（公权力）提出的请求和防御，不是公民之间的相互主张；第二章每条都要先问“向谁主张”。
- 人民与公民：人民是政治概念，回答“谁是国家的主人”；公民是法律概念，指具有中国国籍的人。第一章用前者，第二章用后者。

## 来源

1. [中国政府网：中华人民共和国宪法（2018年修正文本）——本文引用的第1至5条、第33至56条、第59、67、92、123至127、133、138条均出自此处](https://www.gov.cn/guoqing/2018-03/22/content_5276318.htm)
2. [2018年《中华人民共和国宪法修正案》全文——第52条说明第三章新增第七节“监察委员会”、原第七节顺延为第八节及条文序号整体后移](http://www.nopss.gov.cn/n1/2018/0313/c219468-29864044.html)

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原文：https://pangzhengboyin.com/articles/chinese-constitution-power-belongs-to-the-people-3d50e330

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